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中國農地不能承受之重:保障性、經濟性都想要,結果都得不到

發布時間:2016-05-27  瀏覽 462 次

中國農地不能承受之重:保障性、經濟性都想要,結果都得不到

現實中,農村土地流轉并不順暢,其原因是多方面的,但我們認為制約農村土地流轉的一個重要因素是農村土地同時承載了保障功能和經濟功能,而且這兩種功能又難以兼容,導致我國農村低水平的保障和低經濟效率并存,農業現代化受到嚴重影響。

雖然《物權法》將農村土地物權化了,但這種物權受到了諸多限制,譬如農村土地所有權不可以流轉和買賣,土地承包經營權雖然可以流轉但不能抵押融資等。之所以出現這種狀況,我們認為《物權法》的現有規定是一種折中的結果。一方面考慮到農村居民缺乏社會保障,另一方面又想充分發揮土地承包經營權的經濟效率功能。

然而,如果一項工作兼有兩個以上的功能,而這些功能相互間又不兼容,那么其結果必然是沒有效率的,多種功能中任何一項功能都無法得到完全發揮。

農村土地的保障功能與經濟功能難以兼容,主要表現在以下6個方面。

穩定土地承包期與不斷地調整土地承包期的矛盾

土地的保障功能要求不斷調整土地承包期限,而土地的經濟功能則要求穩定土地承包期限。土地的保障功能是由成員的資格權來實現的,即凡是該集體的成員都有資格享受由土地帶來的保障,這種保障是平等的,不分男女和老幼、健康與非健康。一旦失去集體成員資格,譬如把戶籍轉到其他地方或者死亡,則不能再繼續享受土地帶來的保障,也不能對其進行繼承和轉讓。正是基于這種公平保障的要求,《農村土地承包法》規定土地承包經營權“人人有份”、“成員平等”。因此,土地承包經營權必須經常根據成員的變動情況適時予以調整。

然而,就經濟效率功能而言,土地承包經營權又必須穩定才能激發經營者的長期投資熱情和長期最大化耕作收益的行為。土地承包經營權如果經常調整,會導致土地基于農業生產的投資水平降低,助長短期性行為。

顯然,《農村土地承包法》中“人人有份”、“成員平等”,與“增人不增地,減人不減地”是相互矛盾的,因為前者要求不斷調整土地承包期,后者要求穩定土地承包期。

農村土地的公平取向與效率取向的矛盾

土地的保障功能要求“人人有份”、“成員平等”,旨在滿足集體成員的基本生存需要,其價值取向是社會公平;然而土地的經濟功能則要求“增人不增地,減人不減地”,只有這樣才能實現土地承包經營權的收益最大化,旨在滿足集體成員的發展需要,其價值取向是經濟效率?!霸鋈瞬辉龅亍币馕吨略龀蓡T沒有獲得應有的土地承包經營權,沒有得到應有的保障;而“減人不減地”則意味著有些人獲得了超過自身土地承包經營的份額,“增人不增地,減人不減地”與土地的保障功能是相抵觸的。

這里我們可以看到,土地的保障功能與土地的經濟功能相矛盾,矛盾的原因內生于兩者不同的價值取向。要滿足土地的保障功能就很難兼顧土地的經濟效率功能,反之亦然。在當前農村沒有普遍建立社會保障制度的條件下,農村土地既要滿足成員的生存需要,又要滿足成員的發展需要是一個亟待破解的難題。

土地的細碎化與適度規模經營的矛盾

 

當前以及今后相當長的一段時期內,我國農村人口都在不斷增長,“人人有份”、“成員平等”的土地保障功能必然導致土地的細碎化。然而隨著農業科技的進步,農業機械化的普及,農業適度規?;洜I是歷史發展的必然要求。

土地細碎化與土地適度規模經營的矛盾,實際上就是土地的保障功能與土地的經濟功能之間的矛盾,要消解這一矛盾必須進行制度創新,創新的要點就在于廣大農村要發展現代社會保障制度,不能僅僅依靠土地來解決廣大農民不斷增長的對社會保障的強烈需求。沒有廣大農民參與的社會保障制度是不完善的,也是不公平的。

土地的無償使用與有償使用的矛盾

要滿足“人人有份”、“成員平等”的土地保障功能必然要求土地承包經營權取得的無償性,而土地的經濟功能則要求土地的有償取得。按照科斯定理,土地應當由最有使用效率的人承包經營。在有償使用的原則下,出價最高的人通常也是使用效率最高的人,而平均分配土地承包經營權,無法體現效率原則。

目前,農村土地承包經營權是無償取得的,這體現了土地的保障功能,貫徹了公平優先的原則。但是《物權法》規定農村集體土地承包經營權是用益物權,這意味著土地的使用要貫徹效率優先的原則。公平優先與效率優先原則之間的矛盾十分明顯。

土地的限制流轉與自由流轉的矛盾

土地的保障功能旨在為本集體成員提供一份可靠的生存來源,因此只有本集體成員才能享受土地承包經營權,非本集體成員不得享受。這意味著土地承包經營權至多在本集體成員范圍內流轉,如果有的集體成員喪失了土地承包經營的能力,只能請他人代耕代作,而代耕代作的人通常也必須是本集體的成員,這樣才便于集體組織的監督和管理。

而土地的經濟功能則要求土地具有完全的物權特性,可以按照物權主體的意志自由流轉,這樣既可以使流出土地的一方獲得較高的流轉收益,也可以使流入土地的一方根據效率取得土地的使用權,實現雙贏。

《農村土地承包法》在第二章第五節規定土地承包經營權可以依法流轉,其目的在于促進土地流轉的效率;然而該法第三十七條又說“考慮到我國絕大多數農村的農民在較長時間內還得依靠承包經營的土地為生,不能因隨意轉讓而喪失賴以生存的土地”,因而對土地流轉設置了種種限制。類似《農村土地承包法》這種相互矛盾的立法條款在《物權法》等其他涉農法律中也隨處可見。

作為生產資料的土地與作為財產的土地之間的矛盾

土地作為生產資料旨在提供生產產品,滿足自身生存與發展的需要。而土地作為財產,在使用上則更為廣泛,既可以用作生產資料,也可以用于交易,是用于生產還是用于交易關鍵在于哪一種方式能夠給財產主體帶來更高的收益。

如果僅僅作為生產資料,那么通常不能自由交易,也不能用于抵押,原因在于生產資料主要滿足其所有者的基本生存需要,具有保障功能。而作為財產,通常是不能限制其自由流轉或交易的,無論是大陸法還是普通法,除少數特殊財產,一般性的財產基本上都是可以自由交易的,也可以抵押融資。

《物權法》第一百二十八條規定土地承包經營權可以流轉,但一百八十四條又規定土地承包經營權不得抵押?!兜盅悍ā芬惨幎ㄍ恋爻邪洜I權不得抵押。究其原因,主要在于立法者擔心抵押權實行時,承包人就要失去土地承包經營權,從而失去生活保障,造成社會不穩定。

 

事實上,在《農村土地承包法》、《物權法》頒布以前,我國的土地是作為生產資料來對待的,主要是滿足農村居民的基本生活和生存需要,起保障作用?!段餀喾ā奉C布之后,土地不僅僅被當作生產資料而且具有了財產的特性,但這種財產特性又是被加以諸多限制的,體現了一種折中的思想。

結果,既不能很好地起到保障的作用,也不能很好地起到提高土地使用效率的作用。因此可以認為,目前的《農村土地承包法》、《物權法》等是一種過渡性的法律,有待于進一步的改革和完善。

 

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